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地方政府隱性債務內涵特征與化解策略

2023-10-19 15:10

2023年,國家政策持續關注和聚焦于地方政府隱性債務化解。中央經濟工作會議多次強調,要加強地方政府債務管理,堅決遏制增量、化解存量。財政部也明確提出,各地要堅決遏制地方政府隱性債務擴增,要制止違規舉債行為,要加強對融資平臺公司的規范化治理?!笆奈濉逼陂g,地方投融資平臺已進入轉型發展的關鍵時期,投融資平臺如何快速有效化解債務、如何打破平臺公司負債率過高的瓶頸,已成為當前地方政府和平臺公司迫切需要解決的重要問題。

一、地方政府隱性債務內涵特征

2018年,中央以未公開形式發布了《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號),對隱性債務做出了解釋。根據媒體披露的內容,“地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務”。

根據財政部的說明,隱性債務的融資方式主要有兩類:

1、國有企事業單位等機構為政府舉債、并由政府提供擔?;蜇斦Y金支持償還的債務;

????2、在政府投資基金、PPP、政府購買服務過程中政府方約定通過回購本金、承諾保底收益等明股實債形式的債務支出。

隱性債務具備以下三個主要的核心特征:

(1)決策主體是地方政府;

(2)資金用途是公益性項目建設;

(3)償債資金來源于政府財政資金。

如果同時滿足以上三點,就可以認定為地方政府隱性債務。

二、地方政府隱性債務化解策略

2023年8月28日十四屆全國人大常委會第五次會議審議《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》,《報告》明確下一步財政五大重點工作,其中包括防范化解地方政府債務風險,主要有三大要點:

(1)制定實施一攬子化債方案;

(2)中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作,督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施,緊盯市縣加大工作力度,妥善化解存量隱性債務,優化期限結構、降低利息負擔,逐步緩釋債務風險。

(3)加強跨部門聯合監管,始終保持高壓態勢,強化定期監審評估,堅決查處新增隱性債務行為,終身問責、倒查責任,防止一邊化債一邊新增。

未來的化債更有可能采取“一攬子”、組合拳的形式,動用一切可以動用的資源。雖然一攬子化債方案還有待正式公開,但市場各方對其中可能推出的部分重要措施已有很多預測。隱債化解需短期與中長期措施相結合,堅持以時間換空間的原則,在發展中解決問題。

1、?短期化債措施

(1)發行再融資專項債進行隱債置換

自7月24日中央政治局會議提出“一攬子化債方案”后,網上就盛傳起一篇外媒彭博的報道,稱財政部即將下達約1萬億元地方政府再融資債券額度,利用歷年結存限額置換部分地方隱性債務。除北京、上海、廣東和西藏外,其余省級地區均可以用再融資債券來償還隱性債務,對12個“高風險”省市地區(包括貴州、湖南、吉林、安徽及天津),在配額上將給予更多支持。

在當前地方政府隱債風險重又抬頭的情況下,市場非常期待決策層能夠再啟債券置換窗口。2023年1月7日,銀保監會主席郭樹清接受采訪時提到“積極配合化解地方政府隱性債務風險,督促金融機構增強風險管理能力,有序開展地方政府債務置換,推動優化債務期限結構,降低利率負擔”。

不過特殊再融資債券本質上屬于地方政府法定債務,根據相關法律法規地方政府法定債務進行限額和余額管理,要求在年末時點全國地方政府一般和專項債務的余額不超過當年限額,以再融資債置換存量隱性債務,相當于以增加法定債務額度的方式減少隱性債務,因此發行規模存在額度上限。利用現有歷年結存債務限額發行再融資債券對部分隱債進行置換是一個可以接受的合理方案,既不會突破地方法定債務限額和余額管理的法規規定,也能夠有效緩解化債最困難地區。

(2)爭取金融資源對隱債進行展期降息

“由企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期償還”是2018年財政部提出的化債六法之一,近幾年金融機構協助化債的具體方式也有所變化。

第一種方式是金融機構隱債置換。

2019年6月六部委聯合發布《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見(國辦函40號)》指導金融機構和融資平臺公司對隱性債務進行置換,允許借新還舊,置換到期債務本金。2019年底針對置換工作出現的各種問題,銀保監會補充發布《關于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務風險工作的通知(銀保監會45號文)》,及時修補了置換工作中的漏洞,例如規定不得用流動資金貸款置換隱債;債權債務關系必須清晰一一對應,不得捆綁式操作;項目不具備可持續性、還款來源不確定、明股實債等情況不得置換;期限原則上小于化債期限,不能超出隱性債務在隱性債務系統中錄入的化解期限,不能超過整體隱性債務化解期限,即2028年。2019年中到2020年中近一年時間,各銀行積極開展置換工作,滿足條件的隱債基本已被置換完畢。

2021年7月銀保監會發布的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(簡稱15號文),再次明確到期隱性債務可以置換。意味著置換將一直是隱債化解的重要方式。

第二種方式是債務重組。

比較典型的例如遵義道橋貸款重組。2022年12月30日,遵義道橋建設(集團)有限公司(下稱“遵義道橋”)發布關于推進銀行貸款重組事項的公告。根據公告,該次遵義道橋的銀行貸款重組涉及債務規模155.94億元,以債權保全為前提,按照重組協議,重組后銀行貸款期限調整為20年,利率調整為3.00%/年至4.50%/年,前10年僅付息不還本,后10年分期還本。核心內容是時間換空間,延長債務期限,減免債務本息。

第三種方式是獲取新的融資,用以周轉存量隱性債務,實現融資正向循環。主要是兩個情形:

a. ?2023年6月30日中國銀行間市場交易商協會發布《關于進一步發揮銀行間企業資產證券化市場功能增強服務實體經濟發展質效的通知(中市協發〔2023〕107號)》,其中提出“支持債務壓力較大地區企業緩解債務壓力。在符合防范化解地方政府隱性債務相關政策的基礎上,支持債務壓力較大地區的企業以應收賬款、商業物業、基礎設施及其收益權等優質存量資產,因地制宜創新拓展資產證券化融資,探索在控杠桿模式下形成投融資正向循環?!边@種做法實質還是盤活存量資產的方式化債,不同于“資源出讓型”化解債務模式直接出讓國有資產權益償債,這種方式是間接以存量資產進行資產證券化融資償債,資產所有權并未真正出讓(資產證券化過程中資產轉讓給SPV本質上不同于一般意義上的資產轉讓)。

b. 2023年6月以來,天津、河南、浙江、遼寧、山東等省陸續有一些國有大行和地方政府簽訂協議,承諾為當地化債提供金融支持。此外,城商行和農商行由于與地方政府往來更為密切,其化債能動性可能更高。而政策行本身就承擔著很多基建、鄉村振興等領域的項目投資,在債務置換和重組方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作會議中要求“統籌協調金融支持地方債務風險化解工作”,后續或將有更多金融機構助力化債的動作。

這種操作方式一般是將一個地、縣的所有城投公司進行集中分析、集中審批,將所有債務匯總作一個重組方案,但不會將貸款打包,不會實行統貸統還,貸款仍然與原有的借款人和項目一一對應。這主要是配合地方政府統一梳理和集中處置城投公司債務的行動。

(3)應急流動性金融工具(SPV)

據財聯社、財新周刊等媒體報道,央行或將設立應急流動性金融工具(SPV),額度約為1.5萬億,由主要銀行參與,配合財政的再融資債券,將一定程度上支持城投平臺化解當下的流動性風險。

2023年 8月18日中國人民銀行、國家金融監管總局、證監會聯合召開電視會議,研究落實金融支持實體經濟發展和防范化解金融風險有關工作。會議要求,金融部門要統籌協調金融支持地方債務風險化解工作,豐富防范化解債務風險的工具和手段,強化風險監測、評估和防控機制,推動重點地區風險處置,牢牢守住不發生系統性風險的底線。市場普遍認為,豐富防范化解債務風險的工具和手段,應包括應急流動性金融工具(SPV),結合8月22日非對稱調降LPR,用以穩定銀行息差,利于商業銀行參與到化債方案中。一方面會給銀行體系提供期限較長、成本較低的基礎貨幣投放,有利于銀行體系流動性的進一步寬松,有助于緩解參與化債銀行的資金壓力,尤其是部分參與風險更高、債務滾續更為承壓區域債務重組的銀行;另一方面會一定程度上緩和城投債務系統性風險的發生,有利于提高銀行體系資產質量,降低壞賬風險。

2. 中期化債措施

(1)基建投融資市場化轉型

未來政府應當逐漸從基建投資領域退出,除了純公益性項目仍由政府直接投資外,其他項目都將進行市場化轉型,政府投資的方式也應隨之發生變化。無論是政府直接投資還是資本金注入,補助、補貼,這些以政府資金主導的投資方式本質上都受到政府預算和債務監管的約束,其規模具有上限,在政府預算與債務制度日益完善后,以政府資金主導的投資方式將不可持續。擴大基建領域企業投資主體的地位,放寬放活社會資本,包括民間資本投資基建項目,激發起社會資本的潛力,為基建投融資的擴容提供源源不斷的資金支持。

徹底打破政信合作的舊模式,基建投資不再依賴政府信用和政府支出,政府持有項目實施主體的公司股權,而不是直接持有項目股權,政府不再直接投資運營基建項目。項目的立項主體為企業,屬于企業投資項目,項目的后續資本金投入主要來自于項目自身的運營收益,市場化融資依靠的是企業信用,使基建投融資真正實現市場化運作,不會增加政府債務,從而形成良性循環和可持續發展。

(2)城投平臺市場化轉型

城投轉型說了十幾年仍然道阻且長,除了城投平臺背負著沉重的隱債包袱很難化解外,政府主導的基建投融資模式不轉變,城投轉型就無從談起,市場化轉型是一個系統工程,城投轉型是其中一個環節,必須和大環境一同轉變。

整體思路仍應按照19號文的規定,對主要承擔公益性項目融資功能、依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司,應在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上,依法清理注銷;對兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的“復合類”融資平臺公司,剝離其政府融資功能,通過兼并重組等方式整合同類業務,推動融資平臺公司轉型為市場化運作的公益類國有企業;對具有相關專業資質、市場競爭性較強、規模較大、管理規范的“市場類”融資平臺公司,在妥善處置存量債務的基礎上,支持其轉型為商業類國有企業。

3. 長期化債措施

隱性債務的形成從源頭上來說還是因為中央與地方事權與財權不匹配導致的,中央財權過大,地方財權過小、事權過大,財政預算與限額管理的顯性債務無法滿足地方政府的需求,只能依靠隱性債務來彌補缺口。要根治新增隱性債務,必須適應宏觀財政的新形勢,逐步推動政府間財政體制改革。

理順各級政府的財政關系,使各級政府的財力與其支出責任相匹配,主要包括以下幾方面的工作:

(1)完成從五級(預算)政府到三級政府的轉變,精簡政府規模,改善政府服務效率,加強縣級政府財力,例如推廣省直管縣財政制度,建立省對縣的直接轉移支付。

(2)將某些支出責任上收到上級政府,或將某些籌資責任放在更高層級的政府,以促進效率和公平,加強國內市場一體化,例如將養老、殘疾、失業保險等支出收歸到中央政府,以減少地方性的風險,同時有助于勞動力的全國流動和勞動參與率的提高。

(3)中央政府介入省以下政府間的財政收入分配。由于1994年分稅制改革沒有深入到省以下財政體制,目前省級以下的財政安排仍然由各省政府自行決定,導致了不同省份之間差別很大。一般來說較高層的政府獲取的財政收入份額高于其支出責任,導致低層政府,尤其是縣及縣以下基層政府處于最為嚴重的收支不平衡狀態。這需要重新界定和梳理各級政府的職責和財政自主權范圍,即在全國范圍內形成較為統一的各級政府財權與事權標準。

(4)賦予地方政府一定范圍內根據地方經濟和產業特點開辟地方稅種的權利,增加地方政府財政收入。例如房產稅、機動車稅、擁堵費等。

(5)按照與財政事權和支出責任劃分相適應的原則,規范轉移支付分類設置。

(6)除統一要求以及共同事權下級政府應負擔部分外,上級政府及其部門不得要求下級配套或變相配套。

(7)探索建立區域均衡度評估機制及指標體系,逐步加大常住人口權重。


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